# 【技术交流】国土空间规划、土地总规、控规、修规、概念性规划及其关系


- 发布：2023-01-30
- 栏目：技术讨论

## 正文

第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，增加第十八条：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。 就目前而言，《土地管理法》《城乡规划法》都是有效法律。

随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

过去的空间规划类型很多，同时各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。如图：

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根据自然资源部于2019年5月23日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国家空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”

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国土空间规划的重要性不言而喻。做土地片区园区开发乃至房地产开发，要拿地，要在土地上规划项目，不能不知国土空间规划。但在实务中，我们发现，有关领导和从业人员对此概念比较模糊，很多界限并不清楚。为此，我们专门撰写了这篇《国土空间规划基本知识》，希望用逻辑清晰的语言，使大家一文了解国土空间规划。

**国土空间规划体系总体框架**

**· 五级三类**

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**· 四体系**

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**编制内容重点与审批程序**

**1:总体规划**

总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性安排。

全国国土空间规划

对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。

由自然资源部会同相关部门组织标注，由党中央、国务院审定后印发。侧重战略性

省级国土空间规划

对全国国土空间规划落实，指导市县国土空间规划

由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。侧重协调性。

市县和乡镇国土空间规划

对上级规划要求的细化落实和具体安排。可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制；也可以几个乡镇为单元编制，由当地人民政府组织编制。侧重实施性。

**2、专项规划**

相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

相关专项规划可在国家、省和市县级层级编制，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。

海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区或流域地国土空间规划，由所在区域或上一级政府自然主管部门牵头组织编制，报同级政府审批。

交通、能源、水利等涉及空间利用的某一领域专项规划，由相关部门组织编制。

**3、详细规划**

详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。这次特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。

详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。

城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级人民政府审批。

城镇开发边界内，由市县自然资源主管部门组织编制详细规划，报同级政府审批。

关于新的国土空间规划和现有规划的衔接工作，在协调性与一致性的处理过程中，有四个不得突破：

①不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标；
②不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；

③不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性的内容；
④不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确要求，要解决规划审批周期过长的问题，大幅压缩规划审批时间。主要有四个方面：

第一，减少报国务院审批总体规划的城市数量

过去土地利用总体规划和城市规划报国务院审批的城市，分别是106个和108个，其中31个省会城市和直辖市，5个计划单列市，剩下的主要是按城市规模来确定的。

这次要体现地方对规划的自主权，主要是落实国家的控制性指标和管控边界。国务院审批城市重点是计划单列市、省会城市、直辖市这三类，一共是36个城市，其他指定城市要大大减少，初步设想的名单大概在50个以下，在审批数量上要减少一半。

第二，  改变审查的内容

《若干意见》明确指出管什么批什么，上一级政府审查下一级政府的规划，要明确上一级政府对下一级政府规划有什么要求，从技术性审查转换到控制性审查。重点审查发展目标、约束性指标、管控边界、相邻关系四个方面，审查内容会大大减少。初步设想是把报国务院审批总体规划审查时间尽量控制在90天内。

第三，  取消编制大纲或规划纲要的审查环节

就是在规划成果正式上报前的一个中间审查环节，减少重复性的审查，取消这个环节也可以压缩时间。

第四，  对于市县一级不是报国务院批准的城市审查内容和程序，由省一级人民政府根据自身的实际情况来确定。

**国土空间规划“一张图”**

2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，明确依托国土空间基础信息平台，全面开展国土空间规划“一张图”建设和市县国土空间开发保护现状评估工作。

Step1—统一形成一张底图

各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制

Step2—建设完善国土空间基础信息平台

省、市、县各级应抓紧建设国土空间基础信息平台，并与国家级平台对接，实现纵向联通，同时推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。基于平台，建设从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警。

Step3—叠加各级各类规划成果，构建国土空间规划“一张图”

各地自然资源主管部门在推进省级国土空间规划和市县国土空间总体规划编制中，应及时将批准的规划成果向本级平台入库，作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据。经核对和审批的详细规划和相关专项规划成果由自然资源主管部门整合叠加后，形成以一张地图为基础，可层层叠加打开的国土空间规划“一张图”，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供支撑。

**国土空间规划下的“三区三线”划定**

“三区三线”是根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。

三类空间

三类空间，既不像两条保护红线那样，是国土空间资源保护的核心区域，又不像城镇开发边界那样，是承载开发建设项目落地的主要空间载体，所以管控要求和划定方法弹性比较大。在三类空间划定中，需要根据各地区保护重点和发展侧重，对指标进行细化设定，要形成更加符合地方实际的三类空间。

城市开发边界

城市开发边界是根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的，可进行城市开发建设和禁止进行城市开发建设的区域之间的空间界线，是允许城市建设用地拓展的最大边界。城市开发建设用地与非开发建设用地的分界线，是控制城市无序蔓延而采取的一种技术手段和政策措施。通过划定城市开发边界，有利于践行生态文明理念，加强生态环境保育和建设；有利于避免出现大城市无限扩张、中小城市无序发展，合理配置空间资源；有利于优化城市空间结构，合理布局城市功能用地；有利于引导地方政府盘活城市用地存量，节约集约用地。

城镇开发边界指的是中心城区的边界而不是市辖区的边界。

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城镇开发边界划定技术路线

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· 永久基本农田保护红线

根据《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规\[2018\]1号），坚持农业农村优先发展战略，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制服，以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固划定成果，完善保护措施，提高监管水平，逐步构建形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。

永久基本农田保护红线划定技术路线

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· 生态保护红线

根据中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字\[2017\]2号），以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，维护国家生态安全，促进经济社会可持续发展。

《生态保护红线划定指南》（环办生态\[2017\]48号），生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意该改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。

生态保护红线划定技术路线

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**国土空间用途管制**

国土空间用途管制是指在国土空间规划确定空间用途及开发利用限制条件（详细规划为主）的基础上，在国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节，对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、无居民海岛等所有国土空间用途或功能进行监管。

国土空间用途管制本质是对基于土地发展权的空间管制。

我国现行两级土地发展权，一级是上级政府对下级区域的建设许可，二级是政府对建设项目、用地的规划许可。

一级土地发展权控制下的空间管制规划，主要体现国家与地方，上级与下级政府的关系乃至博弈过程，都是责任规划。

二级土地发展权，既有权益规划也有责任规划，详细规划体现权益规划思想。

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中国的两级土地发展权体系

国土空间用途管制的许可

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“三类空间”的用途管制变更

进行土地片区开发，首先得明白土地性质，明确当地规划，是否启用国土空间规划体系，才能合法合规开展后续工作，了解学习国土空间规划相关知识，是项目发展的前提和基础。

总规、控规、修规、概念性规划及相互关系

鉴于目前仍处于国土空间规划与土地总规、控规并行阶段，这里也将现行土地总规、控规、修规、概念性规划的内容及相互关系列示如下，有利于增强大家对于土地规划的了解：

总体规划到控制性详细规划然后到修建性详细规划，其实是由宏观到微观、由浅到深的过程。

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下图：总规、控规、修规、概念性规划之间的关系图

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**1.总规、控规、详规、概规**

国民经济和社会发展规划（五年规划）：

是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。

城市总体规划（总规）：

总规，全称城市总体规划，是指当地政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。

简单说就是政府根据未来的发展，对未开发的区域做的总体规划，如下图所示，根据色块的不同，土地性质和用途不同。如黄色是居住用地，红色商务金融用地，可看下面详细的图例：

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分区规划（分规）：

是指在城市总体规划的基础上，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。

控制性详细规划（控规）：

以城市城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

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控制性详细规划文本的内容要求：

(一)总则：制定详细规划的依据和原则，主管部门和管理权限；

(二)土地使用和建筑详细规划管理通则；

各种使用性质用地的适建要求；

建筑间距的规定；

建筑物后退道路红线距离的规定；

相邻地段的建筑规定；

容积率奖励和补偿规定；

市政公用设施、交通设施的配置和管理要求；

有关名词解释

其他有关通用的规定

(三)地块划分以及各地块的使用性质、详细规划控制原则、规划设计要求；

(四)各地块控制指标一览表：详细规划控制指标分为规定性和指导性两类。前者是必须遵照执行的，后者是参照执行的。

1.详细规划指标一般为以下各项：

(1)用地性质

(2)建筑密度(建筑基底总面积/地块面积)；

(3)建筑控制高度；

(4)容积率(建筑总面积/地块面积)；

(5)绿地率(绿地总面积/地块面积)；

(6)交通出入口方位；

(7)停车泊位及其他需要配置的公用设施。

2.指导性指标一般为以下各项：

(1)人口容量(人/公顷)

   (2)建筑形式、体量、风格要；

   (3)建筑色彩要求；

   (4)其他环境要求。

修建性详细规划（修规）：

是以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。是城市详细规划的一种。

修建性详细规划的文件和图纸

（一）修建性详细规划文件为规划设计说明书；

1、现状条件分析；

2、规划原则和总体构思；

3、用地布局；

4、空间组织和景观特色要求；

5、道路和绿地系统规划；

6、各项专业工程规划及管网综合；

7、竖向规划；

8、主要技术经济指标，一般应包括以下各项：

1）总用地面积；

2）总建筑面积；

3）住宅建筑总面积，平均层数；

4）容积率、建筑密度；

5）住宅建筑容积率，建筑密度；

6）绿地率。

7）工程量及投资估算。

（二）修建性详细规划图包括：规划地区现状图、规划总平面图、各项专业规划图、竖向规划图、反映规划

 概念性规划（概规）：

介于发展规划和建设规划之间的一种新的提法，倾向于勾勒在最佳状态下能达到的理想蓝图。它强调思路的创新性、前瞻性和指导性（未列入规划体系中）。概念性规划在国外比较常见，它不是规划层次系列中的某一层次，而是在任何一个层次均可进行概念规划。

但是，由于概念规划侧重于发展方向和各学科的综合平衡，而不是做出详细的规划设计，因此多出现于城市的、社区的或局部地带的层面和规划范围。与总规相比，概念规划强调内容简化，区分轻重缓急，注重长远效益和整体效益。

概念规划提供的是客观的全局性的发展政策与设想，在微观层面（具体操作层面）具有不确定性、模糊性和灵活性的特点，微观层面的内容可根据环境的变化及时调整。

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**2.规划图中的“七条线”**

规划红线 一般称道路红线，指城市道路用地规划控制线。包括用地红线、道路红线和建筑红线，对“红线”的管理体现在...

七线：红线、绿线、蓝线、紫线、黑线、橙线和黄线

“红线”是指道路用地与其它建设用地分界线，红线与建筑控制线之间还有可能存在绿线，黄线等；

“绿线”是规划城市公共绿地、公园、单位绿地和环城绿地等；

“蓝线”规定城市水面，主要包括河流、湖泊及护堤；

“紫线”规定历史文化街区；

“黑线”规定给排水、电力、电信、燃气等市政管网。

“橙线”轨道交通管理

“黄线”地下文物管理。

规划红线/
一般称道路红线，指城市道路用地规划控制线。包括用地红线、道路红线和建筑红线，对“红线”的管理体现在对容积率、建设密度和建设高度等的规划管理。

规划绿线/
是指城市各类绿地范围的控制线。按建设部出台的《城市绿线管理办法》规定，绿线内的土地只准用于绿化建设，除国家重点建设等特殊用地外，不得改为他用。

规划蓝线/
一般称河道蓝线，是指水域保护区，即城市各级河、渠道用地规划控制线，包括河道水体的宽度、两侧绿化带以及清淤路。根据河道性质的不同，城市河道的蓝线控制也不一样。

规划黑线/

一般称“电力走廊”，指城市电力的用地规划控制线。建筑控制线原则上在电力规划黑线以外，建筑物任何部分不得突入电力规划黑线范围内。

1、道路规划红线：一般称道路红线，指城市道路用地规划控制线。

2、河道规划蓝线：一般称河道蓝线，指城市各级河、渠道用地规划控制线。

3、绿地规划绿线：一般称绿线，指城市各级绿地用地规划控制线。

4、电力规划黑线：一般称电力走廊，指城市电力线路用地规划控制线。

5、文物保护规划紫线：指核定为文物保护单位或建筑保护单位用地及其周围进行规划保护的规划控制线。

6、建筑控制线：指根据城市规划需要确定的建筑物可建范围的控制线。

7、建筑红线：指经规划确定的建筑物基底位置的控制线。

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