# 深度探究 | 修复40万座砂石等矿山需要4万亿元？如何破局！！！


- 发布：2022-11-11
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## 正文

近年来，我国推动了大量废弃矿山生态修复治理项目落地。“十三五”期间，国家在汾渭平原、京津冀周边以及长江干支流重点区域部署了历史遗留矿山生态修复工程，治理修复废弃矿点近千处、面积超2.5万平方千米。

矿产资源开发，将不可避免地对生态环境造成扰动。

矿山为国民经济发展贡献了大量资源，也在开采中给大地留下了道道“伤疤”。为大地“疗伤”，已成为加快生态文明建设绕不过去的一道坎，矿山生态修复工作迫在眉睫。然而，矿山生态修复费用极高！

中国地质调查局矿产资源研究所研究员陈明曾算过一笔账：“我国大约有80万座矿山，其中约40万座因生态环境破坏而需要修复或恢复。即使按每座1000万元的保守成本估算，全部修复一遍也需要4万亿元资金。如此沉重的负担，是中央和各级地方财政都难以承受的。”

矿山生态修复任务艰巨

我国是世界上为数不多的矿产资源种类较齐全的国家之一。随着经济、社会的发展，我国已成为矿产品生产和消费大国，煤炭、钢铁、有色金属、水泥等产量和消费量均居世界第一。

矿产资源开采在为国家经济发展提供坚实资源保障的同时，也给矿山及周边区域带来空前严峻的生态环境问题，成为制约我国经济、社会长远发展的重要因素。随着生态文明建设的日益推进， 矿山生态修复成为一个重要的环境治理议题。

近年来，我国在土地复垦、矿山地质环境恢复和综合治理等方面出台了一系列政策措施，各地因地制宜、因矿施策，逐步推动构建了政府主导、多元主体共同参与的矿山生态修复长效机制。然而，我国矿山生态修复历史欠账多、治理投入不足等问题依然突出。

相关数据显示，截止到2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩，其中历史遗留矿山占用损毁约3400多万亩。矿山生态修复任务十分艰巨。

自 《矿山地质环境保护规定》2009年5月1日施行以来，我国正式将矿山生态修复和保护治理工作提上日程。

为真实客观反映矿山生态修复历史欠账问题，为废弃矿山生态修复提供支撑，根据自然资源部国土空间生态保护修复司的要求，近两年来，中国地质调查局自然资源航空物探遥感中心再次对全国历史遗留废弃矿山展开了核查，这项工作日前已基本完成。

核查工作以中国地调局航空物探遥感中心完成的全国矿山地质环境遥感动态监测、全国采煤沉陷区遥感监测成果为基础，以2020年12月31日为时间节点，以26万余幅全国废弃矿山遥感解译图为底图，利用历史遗留废弃矿山核查系统和野外核查软件，通过“数据下发、地方实地核查、部级初步审核、地方补充举证、部级在线复核”的核查方式，在系统中进行了信息填报和审核认定。

截至2022年7月底，在全国范围内共核查图斑98.32万个，面积达4573.80万亩，形成了国家、省、市、县“一本台账”，为分区分类分级推进全国历史遗留废弃矿山生态修复、健全考核评价机制提供了有力数据支撑。

据悉，本次核查后，国家将制定生态修复规划，并每年监测治理结果；同时，结合矿业权改革等拟加强生产矿山生态修复监督管理，将年报制度常态化。

目前，部分省、市在尝试建立矿山生态修复监管大数据平台，以逐步落实监管机制。监管机制的运转，会使得生态修复的旧账逐年完成，借助大数据平台实现矿山生态修复的监测监管的方法将会切实可行。

因此，在新一轮国土空间规划、国土空间生态修复规划中，要求各省、县建立数据库，将生态修复工作落到图斑。

矿山生态修复的演进

“矿山生态修复”一词虽然是近几年才开始广泛采用的，实际上，我国矿山生态修复已经开展近半个世纪。早在20世纪80年代，我国就开始有组织地进行“采煤塌陷地综合治理”（原煤炭工业部“六五”科技攻关项目（1983-1986年））。

其中， “土地复垦”是我国最早在矿山生态修复领域确定的专用术语（1989年1月1日生效，见《土地复垦规定》）。

中国矿业大学（北京）教授、中国土地学会常务理事兼土地整理与复垦分会副主任委员胡振琪等在公开发表的《矿山生态修复面临的主要问题及解决策略》一文中认为，从土地复垦规定到土地复垦条例，并没有要求把损毁的土地整治恢复成“耕地”，而是要求“因地制宜”地“达到可供利用的状态”。由于在执行过程中遵循耕地优先原则，致使很多人误认为土地复垦就是恢复耕地。因此，目前还是存在“如果不是恢复耕地就不是土地复垦”的声音，这是将土地复垦概念狭隘化了；还有种观点认为土地复垦不注重植被恢复、不生态。这也是出现“土地复垦与生态重建”“土地复垦与生态修复”等词语的原因。一直到2018年，“矿山生态修复”一词才得到了广泛应用。

2019年修订的《矿山地质环境保护规定》，将矿山生态修复界定为因矿产资源勘查开采等活动造成矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、含水层破坏、地形地貌景观破坏等的预防和治理恢复。开采矿产资源涉及土地复垦的，依照国家有关土地复垦的法律法规执行。

在国外，常用 复垦、重建、复原表达土地复垦或生态修复，尽管3个词语不同，但表达的内涵均是指对各种扰动损毁的土地和环境进行恢复治理，使之达到与扰动前的土地利用和生态环境相同或更优的状态。

专家据此认为，无论用“生态修复”“生态重建”还是“土地复垦”来称谓，无论使用哪种具体技术或手段，无论最终恢复成矿山原有生态状态还是重新设计建设，最终消除采矿损伤并合理发挥土地价值实现生态功能即可。

矿山生态修复新模式频出

2022年9月10日，央视《晚间新闻》播出 江西省会昌县开展国土空间生态修复试点工作，积极探索利用市场化手段推进废弃矿山生态修复，采用 “政府主导、国企建设、综合治理、收益共享”的矿山生态修复新模式，助推绿色发展、乡村振兴。

实际上，近些年来，我国一直在探索矿山生态修复新模式，同时对一些在产和新建矿山提出了严格的生态环保绿色标准。2011年3月，原国土资源部公布了首批“绿色矿山”试点单位名单，37家矿山企业上榜。这标志着我国国家级绿色矿山试点工作正式启动。随后连续3年，累计评选公布了 四批共计661家国家级绿色矿山试点单位，这标志着我国绿色矿山建设已从理念、共识阶段上升到“试点先行、典型引路、探索经验、提供示范”的新阶段。

2018年6月，自然资源部发布了《煤炭行业绿色矿山建设规范》等9项国家级行业标准。这标志着我国绿色矿山建设开始进入“标准引领”的新阶段。

2019年，自然资源部结束绿色矿山试点工作，开展绿色矿山遴选，要求各省完成绿色矿山遴选工作并形成遴选名单，报自然资源部抽查审核。

2020年至今，国家级和省级绿色矿山评价指标相继出台，考核评价更加规范。2020年6月，自然资源部印发了《绿色矿山评价指标》和《绿色矿山遴选第三方评估工作要求》，统一了第三方评价标准，推进第三方评估工作规范化，确保绿色矿山遴选质量。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设。为解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题，通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复。2019年，自然资源部发布了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》。从此，我国矿山生态修复走上了快车道。

2020年6月，国家发展改革委、自然资源部出台《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》，并对废弃矿山进行了明确的分类：由剥离表土、开采的岩石碎块和低品位矿石堆积而成的废石堆积地；矿体采完后留下的采空区和塌陷区形成的采矿废弃地；开采矿石经选出精矿后产生的尾矿堆积形成的尾矿废弃地；采矿作业面、机械设施、矿石辅助建筑和道路交通等先占用后废弃的土地。

由此可见，废弃矿山生态修复， 将成为今后一个时期生态修复的重要任务。记者了解到，通过改造，废弃的矿山也能化身旅游景区、植物园区、农业生态园、矿山小镇等自然景观，这在全国已有不少实例。

位于福建省龙岩市的龙岩紫金山公园就是其中的一个。据龙岩紫金山公园负责人介绍，经过8年多的综合整治改造， 这个年代久远的煤矿采矿区彻底改头换面，变成了风景秀丽、绿树成荫的开放式公园，还有全民健身综合体育馆、室内外游泳池、健身步道、多功能运动场、儿童乐园、公交站等配套设施。

实际上，废弃矿山的生态修复模式有多种：可以在原有矿山的基础上构建综合型旅游景区，例如江苏园博园、湖北黄石国家矿山公园；可以采用“矿山+园区”的模式进行改造，例如上海辰山植物园；还可以打造为矿山小镇，例如浙江省温州市苍南县矾山镇。

专家表示，未来， 矿山生态修复工作可与土地开发、产业发展、城乡建设有机结合。通过对矿山生态修复、产业空间重构等路径的优化，实现经济、社会、环境综合效益的最大化。例如山东青州的峱山，当地政府通过“生态修复+工商资本+旅游产业”模式，已经将这里打造为综合工业区、现代物流区、生活服务区和生态旅游区四大片区。

在2021年10月14日联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）“基于自然解决方案的生态保护修复”论坛上，自然资源部国土空间生态修复司发布了18个中国生态修复典型案例，向全球推介生态与发展共赢的“中国方案”。

这些案例从相关部委、省级自然资源主管部门、公益组织等单位推荐的127个案例中遴选出来，兼顾生态系统类型的多样性、生态问题的典型性、修复手段和方法的综合性，体现出山水林田湖草沙系统修复、综合治理的成效。

生态修复市场前景广阔

根据自然资源部《中国矿产资源报告（2021）》，2020年以来， 全国新增矿山恢复治理面积约4.16万公顷。矿山生态环境治理成为矿业领域绿色发展、生态环境治理的重要任务。

近年来，我国推动了大量废弃矿山生态修复治理项目落地，“十三五”期间，国家在汾渭平原、京津冀周边以及长江干支流重点区域部署了历史遗留矿山生态修复工程，治理修复废弃矿点近千处、面积超2.5万平方千米。

整体而言，我国矿山生态修复市场前景向好，增长有望提速。近年来，我国相继出台了多项相关政策，这为矿山生态修复行业有序健康发展提供了有力保障，主要有三大利好：

一是明确责任主体

2016年7月出台的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，明确了加强矿山地质环境恢复和综合治理的总体要求、主要任务和保障措施，指出 历史遗留矿山由各级地方政府负责，中央财政给予必要支持； 在建和生产矿山由矿山企业负责治理。

二是解决资金瓶颈

上述《指导意见》同时指出，一方面，各级地方财政要加大资金投入力度，中央财政给予配合支持；另一方面，引导社会资金、资源、资产要素投入，积极探索利用治理方式，充分调动各方面积极性。

三是打开后期运营市场

2019年12月自然资源部出台的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》在保障投资主体的收益上取得突破。通过鼓励矿山土地综合修复利用、实行差异化土地供应、盘活矿山存量建设用地、合理利用废弃矿山土石料等，进一步解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题。

近年来，围绕如何吸引市场主体投入生态保护修复，各地方、各部门积极开展实践探索。2020年，自然资源部印发《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》，重点介绍了社会资本参与矿山生态修复、海洋生态保护修复、土地综合整治以及山水林田湖草生态保护修复的主要做法、运作模式和实际效果，共10个案例，其中矿山生态修复案例有6个。

在矿山生态修复过程中，市场主体的利益来源主要有以下几种。

1、是矿山尾矿资源化利用。《意见》明确，对露天开采类历史遗留矿山的修复，由于消除地质灾害隐患、削坡减荷等修复工程，新产生或原地遗留的土石料，可免费用于本工程；确有剩余的，可对外进行销售，收益全部用于本地区生态修复。

2、是土地指标流转。《意见》明确规定，历史遗留矿山废弃建设用地恢复为耕地的，通过验收后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。

2021年，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，鼓励引导社会资本对生态保护修复项目投资到管护等全过程参与，明确自主投资模式、与政府合作模式以及公益参与模式等参与方式。

财政部官网2022年1月发布消息称，财政部、自然资源部决定支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程。按照《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》《重点生态保护修复治理资金管理办法》等有关规定，中央财政支持对生态安全具有重要保障作用、生态受益范围较广、属于共同财政事权的重点区域历史遗留废弃矿山生态修复治理。

绿水青山就是金山银山。矿山生态修复，扮靓美丽中国。

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