# 行业观察｜市场化方式推进矿山生态修复的实施路径与思考


- 发布：2022-08-15
- 栏目：技术讨论

## 正文

随着生态文明建设实践不断深入推进，矿山生态修复的重要性日益突显，解决历史遗留问题关乎美丽中国建设目标的实现。近年来，我国在土地复垦、矿山地质环境恢复和综合治理等方面出台了一系列政策措施，各地因地制宜、因矿施策，逐步推动构建政府主导、多元主体共同参与的矿山生态修复长效机制。然而，我国矿山生态修复历史欠账多、治理投入不足等问题依然突出。截至2018年底，全国矿山开采占用损毁土地5 400多万亩，其中历史遗留矿山占用损毁3 400多万亩，矿山生态修复任务十分艰巨，单纯依靠中央和各级财政资金投入难以满足。因此，激发社会资本参与矿山生态修复的积极性对破解资金投入不足瓶颈制约具有十分重要的意义。本文系统梳理了市场化方式推进矿山生态修复的参与模式及存在的问题，并在此基础上对我国的矿山生态修复市场化机制构建提出了建议。

**No.1矿山生态修复概念及政策演进**

对于矿山开采导致的生态破坏问题，较早的关注是围绕土地问题，矿山地质环境治理和矿山土地复垦的概念及有关工程实践由来已久，机构改革后两项工作合并为矿山生态修复。在山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的大背景下，矿山生态修复的工作理念不断转变、工作内涵不断拓展、工作标准不断提升。从行政管理角度，矿山生态修复的内涵可以概括为针对矿产资源开发造成地形地貌破坏、土地占用损毁、生态系统破坏等问题，通过预防控制、自然恢复以及必要的工程治理等综合措施，达到地质环境安全稳定、损毁土地复垦利用以及生态功能逐步恢复的目标和效果。

近年来，我国推动了大量废弃矿山生态修复治理项目落地，“十三五”期间，国家在汾渭平原、京津冀周边以及长江干支流重点区域部署了历史遗留矿山生态修复工程，中央财政安排专项转移支付支持资金37亿元，治理修复废弃矿点近千处、面积超2.5万 km2。但另一方面，我国矿山生态修复历史欠账多，仅依靠中央和各级财政投入已不能满足，资金问题已成为制约矿山生态修复的瓶颈。

为从不同角度激励社会各方力量参与矿山生态修复，国家陆续制定出台了一些政策法规。2009年印发的《矿山地质环境保护规定》以及2016年多部门联合颁布的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》都提出，国家鼓励企业、社会团体投入资金、资源、资产等要素，参与历史遗留废弃矿山地质环境的治理恢复工作。要破除集体土地流转、尾矿再开发利用等政策障碍，积极考虑采用PPP模式、第三方治理方式等，构建矿山地质环境恢复和综合治理新模式。随后，以“开发式治理”为核心的历史遗留矿山生态修复探索不断涌现，但同时也暴露出一些问题，现有文件多为指导意见，对于治理过程中的土地、林地等使用和流转、开发式治理的矿产资源如何处置、修复项目管理等没有具体实施细则。直到2019年，自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》(以下简称“《意见》”)，该文件对社会资本参与矿山生态修复的具体支持政策进行了集中介绍，矿山生态修复市场化机制的政策和制度框架得以初步建立。各地积极贯彻落实《意见》，河北、辽宁、江西、甘肃、陕西、贵州、重庆和云南等省份已出台了实施办法，支持社会资本以参与、合作、特许经营等多种模式开展矿山生态修复。

**No.2我国市场化方式参与废弃矿山生态修复的实践经验**

近年来，围绕如何吸引市场主体投入生态保护修复，各地方、各部门积极开展实践探索。2020年，自然资源部印发《社会资本参与国土空间生态修复案例(第一批)》，重点介绍了社会资本参与矿山生态修复、海洋生态保护修复、土地综合整治以及山水林田湖草生态保护修复的主要做法、运作模式和实际效果，共10个案例，其中矿山生态修复案例有6个。2021年，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，鼓励引导社会资本对生态保护修复项目投资到管护等全过程参与，明确自主投资模式、与政府合作模式以及公益参与模式等参与方式。当前，社会资本参与矿山生态修复最常见的方式为政府和社会资本合作模式(PPP模式)，具体包括特许经营、购买服务、股权合作等方式。回报机制以政府付费、可行性缺口补助以及使用者付费为主。在矿山生态修复过程中，市场主体的利益来源主要有以下几种。

### 2.1 矿山尾矿资源化利用

《意见》明确，对露天开采类历史遗留矿山的修复，由于消除地质灾害隐患、削坡减荷等修复工程，新产生或原地遗留的土石料，可免费用于本工程；确有剩余的，可对外进行销售，收益全部用于本地区生态修复。例如，云南省宾川县引入国有企业整体承包狮子口矿区生态修复项目，县政府将削坡造台产生的废弃矿山土石料作为国有资产公开拍卖，获得1.5亿元收益；安徽省凤阳县公开拍卖废弃矿山地质环境治理项目结余石料约96万t，获得收益9 320万元。

### 2.2 土地指标流转

《意见》明确规定，历史遗留矿山废弃建设用地恢复为耕地的，通过验收后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。云南省宾川县积极利用土地增减挂钩政策开展土地指标流转，在矿区低平处整理出的220亩水田获得5 000万元的收入。安徽省淮北市绿金湖的采煤塌陷地治理项目，在湖周边形成的可出让建设用地预计直接收入可达300多亿元。

### 2.3 与房地产开发、旅游产业、生态农业等相结合

将废弃矿山治理与生态建设、旅游资源开发、景观建设、生态农业等相结合，通过生态升级、产业植入，继而产生良好的经济效益、社会效益和生态效益，多地都进行了市场化实践探索。《意见》明确，对历史遗留矿山废弃国有建设用地，可以将后续土地使用权交给矿山生态修复的投资主体。通过公开市场竞争，山东省威海市华夏集团获得了223亩国有建设用地使用权，用于展馆等景区设施及配套的酒店建设。依托地形地势及修复后的自然生态系统，华夏城打造了360度旋转行走式的户外演艺节目，截至2019年底，华夏城累计接待游客近2 000万人次。河南省辉县市五龙山集团按照“荒山治理+旅游开发”的模式，打造出集酒店住宿、水上乐园、滑雪场等为一体的豫北地区最大的综合主题乐园，目前累计接待游客590万人次，实现旅游综合性收入约3.6亿元。山东省青岛市莱西市的九顶庄园，则是在原采矿区建成的集葡萄种植、葡萄酒生产、文化旅游等于一体的生态农业的成功案例。

### 2.4 光伏发电

将光伏与旅游、特色产业相结合的农光互补、林光互补、渔光互补等新型治理模式在很多采煤沉陷区、尾矿库不断涌现。在废弃矿山上建设光伏发电项目，不仅能创造可观的经济效益，在一定程度上还起到了阻风固沙的作用。广东省平远县引进天华阳光新能源投资有限公司，投资4.5亿元，在原尖山矿区租赁土地109.7 km2，建设50 MW的光伏发电项目。项目建成后，年均发电量可达5326万kW·h，并全部并入东石变电站，年产值达5200多万元。

**No.3废弃矿山生态修复市场化面临的问题**

### 3.1 废弃矿山建设用地指标交易存在难题

矿山存量建设用地指标流转是当前吸引社会资本参与矿山生态修复的主要手段，虽然多省份已出台《意见》实施办法，但仍缺乏操作细则，在实际操作中仍存在一些困难。一是腾退的建设用地指标交易项目立项、验收等面临政策障碍，将废弃矿山生态修复参照增减挂钩政策，则政策适用条件、允许省域流转指标的区域以及收益使用范围有待进一步调整细化。此外，社会资本如何参与指标交易、获得项目收益分成以及涉及的自然资源资产产权流转等具体操作规则也尚未明确。此外，虽然新发布的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》允许社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后节余指标流转交易，但按照《意见》规定，从全国来看，将废弃矿山修复为农用地，腾退的建设用地指标在省域内调剂使用的通道仍未开放。

### 3.2 社会资本投入矿山生态修复的积极性不够高

一是矿山生态修复项目投入资金大、投资周期长、预期回报不确定性高。现阶段，修复后土地资源的再开发利用或土地指标收益是地方政府吸引社会资本的主要方式，在运作模式上主要采取合作协议方式。一旦协议签署不明晰、地方政府未能按约定支付服务费用，预期回报将难以实现，导致企业缺乏信心，投资吸引力减弱。二是各地废弃矿山的位置、可开发利用程度等参差不齐，在政府财政资金不足、交通区位差、不具备后续商业开发价值的废弃矿山，社会资本参与积极性较差，中西部地区尤为突出。三是地方政府在市场化方式推动矿山生态修复时多偏向国有企业，民营企业融资成本高、参与较难。

### 3.3 绿色金融助力矿山生态修复仍需完善

近年来，我国开始陆续出台涉及绿色信贷、绿色债券、绿色保险等一系列政策性文件，绿色金融工具为矿山生态修复提供了资金，但在发展过程中仍存在一些问题。一是缺乏法律指导，由于对绿色金融发展的认识与实践起步较晚，其法律法规及配套体系尚未完善。二是绿色金融的第三方服务机构及配套制度体系发展落后，如征信服务机构缺失，以生态保护修复项目为核心的金融生态体系尚未建立。三是项目信息披露不规范等问题，绿色金融市场透明度低，金融机构开展投融资风险、效益评价的需求难以满足，也导致融资成本难以降低。

**No.4市场化方式推进矿山生态修复的建议**

完善建设用地指标交易政策。加大历史遗留废弃矿山存量建设用地盘活力度，研究探索将废弃矿山修复为农用地，腾退建设用地指标省域内流转的可能性。完善增减挂钩或历史遗留工矿废弃地复垦利用政策，理顺矿山生态修复与增减挂钩、工矿废弃地复垦项目的关系。制定完善指标流转交易制度和管理细则，简化交易程序。此外，为进一步激发社会资本参与废弃矿山生态修复的积极性，在指标授权、项目验收等配套措施完善、规范的基础上，可积极探索政府回购(收储)模式或企业持土地指标交易模式，可探索在银行设立第三方监管专用账号，将收益直接划给投资人。

地方政府肩负历史遗留废弃矿山修复的职责，因此政府须制定相应的法律法规和政策标准、提供必要的财政资金、履行监督等方面的行政职能，并为矿山生态修复创造市场需求。一是要加强历史遗留废弃矿山调查评价工作，为矿山修复提供数据基础。二是加强项目质量监管，对修复前后自然资源和生态系统质量进行评价，防范失控风险。三是对采用新技术进行生态修复的投资者要给予资金支持或政策优惠。此外，社会资本参与矿山生态修复的积极性受风险性、投资回报率、投入成本、行业前景等方面的影响，因此政府须提供具体且实在的项目机会，充分评估风险和收益并适度让利，才能实现“共赢”。

建立健全绿色金融体系。一是进一步完善金融、财政、环保等配套政策和相关法律法规。二是建立完善适合矿山生态修复的第三方服务机构和配套制度体系，保障市场主体投融资权益。三是建立健全环境信息依法强制性披露制度，引导咨询机构提供服务，为废弃矿山生态修复项目投融资提供信息，降低信息搜索成本。四是创新绿色金融产品和服务，积极探索环境权益抵质押融资，构建多层次绿色金融市场体系。

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