# PPP模式推进生态保护修复——以湖南竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目为例


- 发布：2021-08-19
- 栏目：案例解析

## 正文

目前，PPP模式是社会资本参与生态保护修复项目最主要的模式之一，中央与地方政府共同推动，各类社会资本也愿意以PPP模式参与其中，承担融资、建设、运营内容，并获得合理回报。竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目作为新型环境污染治理模式的示范项目，以“土壤修复+土地流转”为核心，通过政府与社会资本合资设立项目公司、土壤修复开发转让的方式获取增值收益，打破了行业发展的资金瓶颈，为未来土壤修复等生态保护修复项目提供了示范参考。**本文将对PPP模式、湖南竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目概况与运作模式进行介绍，总结项目的经验借鉴，以供后续生态保护修复项目进行参考。**

 **一、PPP模式介绍**

PPP模式是政府与社会资本合作的项目模式，具体是指政府部门通过招标与中标单位组建项目公司，在特许合同约定的期间内由项目公司负责具体建设工作及后期运营，在特许期结束将项目转交给政府部门的运作模式。PPP模式的显著特点在于社会资本的参与，这类模式下各类社会资本均可以参与生态修复领域的建设运营，有助于拓展资金来源、提升生态项目资金的利用效率和相关设施的运行效率。双方风险划分可通过协议约定，分散了政府的部分投资风险。但缺点在于项目关联方较多，组织机构设置较为复杂，且在建设和运营过程存在较多不确定因素。

**表1 PPP模式具体流程、实施主体及适应项目类型**

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PPP模式运行机制如图1所示，具体流程一般分为项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段五个阶段。PPP模式有多种运作方式，存量项目运作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量项目运作模式包括BOT、BOO等。适用项目类型而言，对于偏使用者付费的项目，适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的生态修复类基础设施项目，且优先倾向定价机制透明、有稳定现金流的项目。对于偏政府付费的项目，则适用于大部分生态修复项目。

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**图1 PPP模式运行机制图**

目前，PPP模式是社会资本参与生态修复项目最主要的模式之一，中央与地方政府共同推动，各类社会资本也愿意以PPP模式参与其中，承担融资、建设、运营内容，并获得合理回报。

政府端，在中央层面，2013-2015年中央发布一系列文件法案，如《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《中华人民共和国预算法（2014修正）》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等，加强地方债务管理，约束地方举债方式，控制地方政府债务规模并推广使用PPP模式。在地方层面，城镇化的推进、人口增长及GDP的考核机制，都推动地方政府大力发展基础设施建设。但由于中央约束地方举债方式，地方政府在自身建设、运营能力不足，融资方式受到限制的背景下，有选择PPP模式的动力，以此发展基础设施，优化生态环境。

从社会资本的角度，PPP模式给予社会资本参与生态修复项目等基础设施项目的契机。由于生态修复项目大部分属于政府付费或者可行性缺口补助模式，在绩效评估达到要求的前提下政府付费稳定有保障，财政部发布的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》明确要求政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年社会资本绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。一系列文件进一步提升社会资本履约保障，结合财政部PPP综合信息平台，PPP项目是流程完备、信息披露透明、对社会资本保护到位的一种基础设施项目投资模式。此外，随着PPP市场从火热到规范再到逐步稳健，市场恶性竞争大幅减少，生态修复等PPP项目回报率稳中有进，整体回报率逐渐提升，对社会资本更具吸引力。

从金融机构的角度，宏观层面中央及地方政府均在推动PPP模式，中观层面行业端各类助力生态修复的支持政策不断出台，且近年生态环保类固定资产投资稳定增加，项目不断增多，在政府政策支持、生态项目政府付费现金流还款有保障、固定资产未来收益权等抵质押措施完备的条件下，金融机构愿意通过贷款、融资租赁、ABS等模式积极参与生态环保类PPP的融资环节。

 **二、竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目案例分析**

竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目是采用新型环境污染治理模式的示范项目，本项目通过“土壤修复+土地流转”为核心的PPP模式，引入社会资本与地方政府通过服务协议缔结合作，成立合资公司负责区域厂房拆除、遗留污染处理、土壤治理的工作，政府方则通过修复后的土地增值收益为参与各方提供回报。

**（一）竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目概况**

竹埠港工业区始建于上世纪60年代初，是湖南省湘潭市岳塘区范围内的老精细化工区，也是在上世纪80年代被国家确定为优先发展的14个精细化工基地之一。竹埠港工业区坐落于湖南省湘潭市岳塘区，是长沙、株洲、湘潭三市交界的“金三角”中心地带，联系三市之枢纽，包含易家坪、竹埠及双埠三个片区。工业区的高速发展为当地带来了可观的税收和就业，但也由于长期的化工生产，工业老区付出了惨痛的“环境代价”。老工业区范围内重金属污染物以及有机污染物并存，分布广泛，超标倍数严重，对当地生态环境特别是湘江流域生态带来了沉重的负担。2010年，湘潭市根据“长株潭一体化进程”以及湘潭市“两型社会”的建设要求制定了《湘潭市城市总体规划（2010-2020）》，并获得国务院批复。其中关于湘江风光带以及岳塘经济开发区的建设要求中指出，竹埠港区域进行产业结构调整，需整体退出老化工企业，并进行区域环境治理和生态恢复。2011年，国务院正式批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》，将竹埠港化工区列入湘江流域重金属污染源治理重点区域。

2014年1月，湘潭市岳塘区政府与专业从事环境污染治理的高科技民营企业永清集团签署了合作协议，组建湘潭竹埠港生态治理投资公司，计划在3至5年内投入95亿元，实现对竹埠港的重金属污染治理与生态开发。项目计划立足竹埠港1.74平方公里区域，以重金属污染综合治理整治的投资、管理、服务为重点，实施区域内关停企业厂房拆除、遗留污染处理、污染场地修复、整理、绿化养护、基础设施建设等工作。

**（二）竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目融资与运作模式**

竹埠港工业区的污染治理与生态开发项目是规模性的区域污染综合治理项目。项目进展过程中，既要关停退出区域内全部企业，又要把区域数十年积累的化工污染全面地治理好、完成土地用途转变，这既需要大量的资金注入，又需要专业技术的支持。为弥补资金缺口及技术需要，竹埠港工业区土壤污染修复项目由岳塘区政府与永清集团通过PPP模式联合开展。政府与企业共同组建湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司作为竹埠港重金属污染综合整治项目的投资和实施平台。合资公司初始注册资本1亿元，其中，湘潭发展投资有限公司出资6,500万，持股65%，湖南永清投资集团有限公司出资3,500万，持股35%。项目结束后，湖南永清投资集团有限公司于2019年4月撤股退出企业，将项目公司股份转让给政府投资平台，实现盈利退出。

项目运作采取了湖南省首次试行的新型环境污染治理模式，该模式被称为“岳塘模式”，是一种以“土壤修复+土地流转”为核心的PPP模式。在“岳塘模式”下，地方政府与治理企业通过服务协议缔结合作，成立合资公司（即湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司），负责区域内厂房拆除、遗留污染处理、土壤治理的工作。政府通过规划和监督，把控治理过程以及治理效果，以可量化和核证的环境产出，作为服务效果的衡量标准和计费基准。在土壤修复完成后，土地用途通过重新规划或流转和租用进行改变，实现土地的增值收益，为参与各方提供回报。

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**图2 土壤修复PPP项目“岳塘模式”**

融资端，由于土壤修复领域普遍投资规模较大、回收周期较长、经济风险较高，易导致项目融资不畅。为推动项目融资落地，一方面自有资金端，由政府方代表湘潭发展投资有限公司与社会资本方代表湖南永清投资集团有限公司共同出资1亿元设立项目公司投资于竹埠港PPP项目，后期还引入国开发展基金有限公司进行股权投资入股项目公司；另一方面，债务资金端，政府支持下政策性金融机构和商业银行按照政策法规对竹埠港项目给予借贷资金优惠，提供启动低息贷款3亿元，助力解决项目资金问题。

**（三）竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目成效**

自2013年起，根据湘江流域重金属污染专项治理的总体要求，湘潭市实施了《关于竹埠港化工区企业停产的实施方案》，逐步关停竹埠港地区企业。原则上，对非法违规企业依法关停，对不符合产业政策、产能落后及无发展前景的企业进行淘汰退出，对区域内涉重金属产业及化工产业实施整体搬迁退出，从根本上解决区域的涉重金属污染和其它环境污染问题。2014年9月29日，竹埠港的28家化工企业全部停产，2016年12月，28家企业全部搬迁退出。

2018年2月28日，竹埠港环境污染综合治理项目验收评审会在湘潭发展投资有限公司召开。通过专家评审，竹埠港重金属污染土壤治理和修复示范项目、易家坪片区土壤修复治理项目验收合格，项目检测结果达标，顺利通过项目验收评审会。基于项目的宝贵经验，竹埠港区域内一批重点治理项目完成验收，修复治理土壤67.3万立方米，成为全省率先探索实现区域土壤污染修复和再开发建设的典型案例；区域内湘江断面水质提升至I类，达标率100%，桂花、栾树、香樟、红叶石楠等苗木沿江种植，生态环境得到极大程度的改善。

目前，湘潭市竹埠港新区正在进一步推进经济转型升级，旨在建设一座具有活力的滨江生态新城。竹埠港将坚持以环境治理与城乡统筹为基础，继续开展土壤修复和生态开发相关工作，发展集商业办公、文化休闲、生态居住等功能为一体的示范区，进一步建设包括工业遗址公园、综合管廊、配套基础设施等配套设施，逐步优化新区的生态水平和宜居环境。

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**图3 竹埠港修复前**

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**图4 竹埠港修复后**

**三、竹埠港工业区污染治理与生态开发项目经验借鉴**

生态保护修复项目普遍依赖财政资金，且资金使用效率有限，在具体项目实施中也面临融资难题。而竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目，通过“土壤修复+土地流转”，助力企业收益实现；采用PPP模式，通过政府与专业机构有效结合也能够保障项目顺利推动；且多元化的项目投资主体弥补了项目资金缺口。

**（一）“土壤修复+土地流转”助力企业收益实现机制**

目前，生态保护修复PPP项目大部分采用政府付费或者可行性缺口补助的回报机制，且政府付费部分依赖于一般公共预算支出，本质上仍较为依赖财政资金投入开展项目建设，对政府资金流动性提出了要求。而通过“土壤修复+土地流转”的路径，“岳塘模式”解决了因污染企业破产关停导致责任主体缺失、治理资金缺乏等难题，充分发挥了企业作为市场主体的作用，调动了企业在资金投入、技术研发等方面的积极性，解决土壤污染治理投入大却几乎没有产出的难题。通过土壤修复开发转让获取增值收益的模式，打破了行业发展的资金瓶颈与对地方公共预算资金的依赖，从机制上补充了从土地修复到收益实现的机制，为国内土壤重污染综合治理提供了可供复制的范本。

**（二）采用PPP模式，政府与专业机构有效结合保障项目顺利推动**

岳塘区政府通过选择与在国内环境治理领域享有较高声誉的永清集团合作，采用PPP模式组建合资公司，尝试建立风险共担、利益共享的机制，充分结合了政府在政策引导、征地拆迁、环境保障及弱势群体安置等方面的行政职能优势，以及永清环保在环境治理技术、工程管理、项目运作、上市融资等方面的优势。这种政企合作共同治理污染的综合环境服务模式，可以形成更为全面的调研和专业规划。通过企业开展技术和模式创新，能够提高服务专业化程度，保障服务质量，减轻政府对环境监管压力，同时可以提高政府环保资金使用效率。

**（三）多元化的项目投资主体弥补项目资金缺口**

生态保护修复PPP项目因公益性较强而经营性不足，且投资规模较大、回收周期较长、经济风险较高，普遍面临融资难题。竹埠港工业区污染治理与生态开发PPP项目的投资主体包括政府、国企、民企、政策性投资主体等，多元化的股权结构为项目融资提供了充足的资金来源。项目发展初期，由湖南省岳塘区政府和湘潭城乡建设发展集团合资成立的湘潭发展投资有限公司与湖南永清集团合资建立合资公司，弥补了财政在项目开发上的资金缺口。随后，在项目发展中期，国开发展基金有限公司入股湘潭发展投资有限公司，与湘潭城乡建设发展集团各持33%，湖南湘潭岳塘经济开发区管理委员会作为控股企业持股33.99%。此外，在政府支持下，政策性金融机构和商业银行按照政策法规对竹埠港项目给予借贷资金优惠，进一步解决资金难题。还有，在合同环境服务模式下，由于前期垫资做工程加大了企业的资金需求量，永清集团的子公司上市企业永清环保通过定向增发融资4亿元，用于补充公司经营所需的流动资金，极大地支撑了公司土壤污染治理业务的开展。

因此，对于生态保护修复项目，需要建立健全多元化融资方式，政府端也需要通过金融、财政、环保等政策和法律法规进行配套支持；同时，需要金融机构和金融市场加大创新支持力度，通过优惠性贷款、股权投资、定向增发等多种方式帮助项目投资主体解决生态保护修复项目面临的融资难题。

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